Sintesi del contenuto dell’A.S. 2259

Sintesi del contenuto dell’A.S. 2259, recante “Individuazione delle funzioni fondamentali di Province e Comuni, semplificazione dell’ordinamento regionale e degli enti locali, nonché delega al Governo in materia di trasferimento di funzioni amministrative, Carta delle autonomie locali. Riordino di enti ed organismi decentrati”

L’A.S. 2259 è composto da 27 articoli, suddivisi in dieci Capi.

L’articolo 1 richiama diverse norme della Costituzione, in relazione alle quali individua gli oggetti delle disposizioni (tra cui: individuare e disciplinare le funzioni fondamentali; favorirne l’esercizio associato) e le finalità dell’intervento (tra cui: razionalizzare le modalità di esercizio delle stesse funzioni, favorirne l’efficienza e l’efficacia, ridurne i costi, nonché altre specifiche finalità che trovano riscontro specifico negli articoli successi), rapportandosi – tra l’altro – al patto di stabilità interno ed alla legge 42 del 2009, c.d. ‟sul federalismo fiscale”.

L’articolo 2 apre il Capo II del provvedimento in esame dedicato alle funzioni fondamentali degli enti locali, in attuazione dell’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost.. Esso, in particolare, individua le funzioni fondamentali dei comuni. Le lettere da a) ad f) elencano le funzioni relative alla gestione e all’organizzazione dell’ente. Le lettere da g) a aa) elencano invece le funzioni rivolte alla comunità territoriale.
L’articolo 3 individua le funzioni fondamentali delle province. Anche in questo caso, le lettere da a) ad f) elencano le funzioni relative alla gestione e all’organizzazione dell’ente, mentre le restanti lettere da g) a t) elencano le funzioni rivolte alla comunità territoriale.
L’articolo 4 individua le funzioni fondamentali delle città metropolitane, sommando alle funzioni delle province altre funzioni specificamente indicate.
L’articolo 5 prevede che le regioni possano trasferire dalle province ai comuni, e viceversa, funzioni fondamentali attinenti a materie affidate dall’art. 117, commi terzo e quarto, Cost. alla legislazione regionale, qualora ciò si renda necessario al fine di garantirne l’effettivo esercizio.
L’articolo 6, comma 1, rimette la disciplina delle funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane, individuate negli articoli precedenti, alla legge statale o alla legge regionale, secondo il riparto della competenza per materia ai sensi dell’art. 117, commi secondo, terzo e quarto, Cost.. Il comma 2 stabilisce che i comuni, le province e le città metropolitane devono organizzare le rispettive funzioni fondamentali valorizzando, in applicazione del principio di sussidiarietà, l’iniziativa dei cittadini, singoli o associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale e per l’erogazione di servizi e prestazioni di interesse pubblico.
L’articolo 7, comma 1, precisa che le funzioni fondamentali individuate dai precedenti artt. 2, 3 e 4 non possono essere attribuite a enti o agenzie statali o regionali o ad enti o agenzie di enti locali diversi da quelli cui tali funzioni fondamentali sono attribuite nè possono essere esercitate dai medesimi soggetti. Il comma 2 fa salve le competenze in materia ambientale riconosciute per legge all’ISPRA (Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale) e alle Agenzie regionali per la protezione dell’ambiente. Il comma 3 individua il momento a decorrere dal quale cessano i finanziamenti alle funzioni esercitate in contrasto con le disposizioni di cui al comma 1 e prevede che, trascorso tale termine, gli atti adottati nell’esercizio delle suddette funzioni sono nulli.
Il comma 1 dell’articolo 8 afferma l’obbligatorietà dell’esercizio delle funzioni fondamentali da parte dell’ente titolare. Per i comuni, le funzioni “strumentali” (lettere a) – f) dell’art. 2) possono essere esercitate singolarmente oppure – compatibilmente con la natura della funzione – in forma associata. In tal caso, lo strumento sarà necessariamente l’unione di comuni (comma 2). Per quanto riguarda le funzioni “operative” dei comuni, il comma 3 prevede che la maggior parte di esse devono essere obbligatoriamente esercitate in forma associata da parte dei comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, ad eccezione dei comuni il cui territorio non è limitrofo a quello di altri comuni. Gli altri comuni possono invece scegliere se esercitarle in forma associata o meno. La Camera dei deputati ha introdotto una previsione speciale per comuni appartenenti o già appartenuti a comunità montane, i quali devono esercitare le funzioni in questione in forma associata, qualora essi abbiano una popolazione stabilita dalla legge regionale e comunque inferiore a 3.000 abitanti. I comuni non possono svolgere singolarmente una funzione il cui esercizio è stato demandato ad una forma associativa. Inoltre, una stessa funzione non può essere svolta da più di una forma associativa (comma 4). Per le province è possibile l’esercizio associato delle proprie funzioni (comma 5). Ai sensi del comma 6, alle regioni – nelle materia di loro competenza ai sensi dell’art. 117 Cost. – spetta il compito di individuare con legge la dimensione ottimale e omogenea per area geografica per lo svolgimento delle funzioni associate, previa concertazione con i comuni interessati nell’ambito dei Consigli delle autonomie locali. Il comma 7 individua come forme dell’associazione, salvo quanto previsto dalle leggi regionali, esclusivamente l’unione dei comuni – di cui il comma 8 riformula la disciplina contenuta nell’art. 32 T.u.e.l. – e la convenzione (art. 30 T.u.e.l.).

L’articolo 9 – che apre il Capo III del testo in esame, che concerne le ‟funzioni amministrative degli enti locali”- reca un’articolata delega al Governo, dichiaratamente volta all’attuazione dei primi due commi dell’art. 118 Cost., in materia di conferimento delle funzioni amministrative alle regioni e agli enti locali, con riferimento alle materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, Cost.). Dai princìpi e criteri direttivi di delega risultano tra l’altro tre gruppi di funzioni amministrative (statali): quelle che, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, sono trasferite a regioni, province, città metropolitane, e (esplicitamente) comuni; quelle che restano esplicitamente statali; tutte le altre, che – per non essere contenute nei primi due gruppi – restano (implicitamente) di competenza comunale. Il comma 3 disciplina (come già il comma 1) il procedimento di delega, mentre il comma 4 conferisce facoltà al Governo di adottare disposizioni integrative e correttive. Il comma 5 impone, tra l’altro, all’apparato dell’amministrazione e degli enti di ridurre le dotazioni organiche.
L’articolo 10 disciplina il trasferimento delle risorse agli enti locali in relazione alle funzioni fondamentali, nei casi in cui, con riferimento alla data di entrata in vigore del testo legislativo in esame:
• la titolarità di una funzione fondamentale spettava a un ente locale e viene attribuita dal testo legislativo in esame a un ente locale diverso (comma 1);
• la titolarità di una funzione fondamentale spettava allo Stato e viene attribuita dal testo legislativo in esame a un ente locale (comma 2);
• la titolarità di una funzione fondamentale spettava alla Regione e viene attribuita dal testo legislativo in esame a un ente locale (comma 3);
L’articolo, infine, subordina l’esercizio delle funzioni all’effettivo e contestuale trasferimento delle risorse.
Nelle diverse ipotesi la norma stabilisce le diverse procedure finalizzate a realizzare il necessario trasferimento di risorse.
L’articolo 11 regola il trasferimento, dallo Stato alle Regioni, delle funzioni amministrative nelle materie di competenza legislativa regionale concorrente o residuale che, alla data di entrata in vigore del provvedimento in esame, lo Stato eserciti ancora. Il procedimento, che origina da disegni di legge che il Governo è chiamato a predisporre, è complesso e si articola in due fasi, previste dai commi 1 (individuazione e trasferimento delle funzioni) e 2 (determinazione, trasferimento e ripartizione delle risorse). Il comma 3, infine, subordina anch’esso la decorrenza dell’esercizio delle funzioni al loro effettivo finanziamento, secondo la legge n. 42 del 2009.
L’articolo 12 disciplina le funzioni amministrative nelle materie di competenza legislativa concorrente o residuale delle regioni (art. 117, commi terzo e quarto, Cost.), prevedendone le modalità di attribuzione secondo quanto previsto dalla Costituzione. In particolare, i primi due commi prevedono un’attività legislativa regionale di adattamento e razionalizzazione del proprio ordinamento e della propria organizzazione di enti. I successivi due commi riguardano l’eventuale attribuzione a livello sub-regionale delle funzioni trasferite dallo Stato alle Regioni e delle stesse funzioni regionali. Gli ultimi due commi concernono, rispettivamente, l’associazionismo comunale ed il raccordo del trasferimento di risorse con la disciplina c.d. sul federalismo fiscale.
L’articolo 13 reca una delega al Governo per l’adozione della «Carta delle autonomie locali» che riunisca e coordini sistematicamente le disposizioni statali in materia di enti locali. Il termine per la delega è di diciotto mesi ed è previsto che, qualora il Governo dissenta dal parere parlamentare, corredi i testi alle Camere con osservazioni ed eventuali modificazioni su cui le Commissioni competenti si esprimono parere entro trenta giorni, trascorsi i quali il testo può essere adottato in via definitiva.
L’articolo 14 contiene una delega al riordino delle disposizioni concernenti il comune di Campione d’Italia, comune italiano in territorio svizzero.

L’articolo 15 contiene un’ampia delega al Governo in materia di prefetture/uffici territoriali del Governo. In particolare, il comma 1 delega il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi recanti il riordino e la razionalizzazione degli uffici periferici dello Stato. Lo stesso comma 1 elenca i princìpi e criteri direttivi posti al Governo, tra i quali: contenimento della spesa pubblica; riduzione degli assetti organizzativi, esclusione di talune amministrazioni dal riordino, mantenimento in capo agli uffici territoriali del Governo di tutte le funzioni di competenza delle prefetture; mantenimento – da una parte – della circoscrizione provinciale quale ambito territoriale di competenza delle prefetture/uffici territoriali del Governo e la soppressione – dall’altra – delle prefetture/uffici territoriali del Governo che non rispondano ai nuovi ambiti territoriali provinciali conseguenti alla razionalizzazione; accorpamento nella prefettura delle strutture dell’amministrazione periferica dello Stato le cui funzioni sono conferite alla prefettura/ufficio territoriale del Governo; disciplina delle funzioni di ambito ultraprovinciale; mantenimento dei ruoli di provenienza per il personale, della disciplina per il reclutamento, della dipendenza funzionale dai Ministeri competenti; riduzione del 25% degli oneri amministrativi. Il comma 2 detta il procedimento per la definizione dei decreti legislativi delegati. Il comma 3 reca la c.d. ‟clausola di salvaguardia”, facendo salve le competenze delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano.

L’articolo 16 – che apre il Capo V, recante soppressioni e abrogazioni relative ad enti e organismi – demanda alle leggi regionali la possibilità di disporre la soppressione delle comunità montane, isolane e di arcipelago e dispone che lo Stato cessi di concorrere al finanziamento delle comunità isolane o di arcipelago, al pari di quanto già previsto per le comunità montane dall’art. 2, comma 187, della legge finanziaria per il 2010.
L’articolo 17 disciplina gli effetti conseguenti alla soppressione – disposta dalla legge finanziaria per il 2010, come modificata dal decreto-legge 25 gennaio 2010, n. 2 – degli organi di decentramento comunale nei comuni fino a 250.000 abitanti (comma 1); pone un tetto al numero di componenti degli organi delle circoscrizioni di decentramento superstiti (comma 2); reca una disposizione di coordinamento con il Testo unico degli enti locali (comma 3) e prevede la possibilità di istituire forme di consultazione e di partecipazione senza spese o nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica nei comuni con popolazione compresa tra i 100.000 ed i 250.000 abitanti (comma 4).
L’articolo 18 disciplina la soppressione dei consorzi di funzioni tra enti locali, dettando le condizioni ed il procedimento. Il comma 1 sopprime infatti tutti i consorzi tra gli enti locali per l’esercizio di funzioni (salvo quelli previsti dal comma 4) a decorrere dal trecentosessantacinquesimo giorno successivo alla data di entrata in vigore del testo legislativo in esame. Il comma 2 prevede la conseguente cessazione dalle proprie funzioni degli organi del consorzio, a decorrere dalla relativa data di soppressione. Il comma 3 salvaguarda i rapporti di lavoro, mentre il comma 5 deroga dichiaratamente al comma 3, per i consorzi che non siano costituiti esclusivamente da enti locali, chiamando la legge regionale alla relativa disciplina, nell’ambito dei limiti e dei contenuti contestualmente definiti. Il comma 6 specifica la destinazione delle riduzioni di spesa conseguenti all’attuazione dell’ articolo in esame.

L’articolo 19 apporta alcune modifiche alle attribuzioni dei Consigli comunali e provinciali.

L’articolo 20 introduce, ai fini del provvedimento in esame, una definizione di piccolo comune, intendendosi come tale quello con popolazione residente pari o inferiore a 5.000 abitanti, all’uopo calcolata ogni 5 anni, secondo i dati ISTAT.
L’articolo 21, comma 1, dispone che nei piccoli comuni le competenze del responsabile del procedimento per l’affidamento e per l’esecuzione degli appalti di lavori pubblici vengano attribuite al responsabile dell’ufficio tecnico o della struttura corrispondente. Il comma 2 prevede che nei piccoli comuni i lavori di importo complessivo fino a 1.000.000 di euro possono essere affidati dalle stazioni appaltanti, a cura del responsabile del procedimento, con procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara.
L’articolo 22 introduce alcune semplificazioni in favore dei piccoli comuni per quanto riguarda l’adozione dei documenti contabili relativi al bilancio annuale e pluriennale, nonché dei documenti contabili relativi al rendiconto della gestione.

L’articolo 23 apporta al Testo unico degli enti locali modifiche conseguenti alla soppressione della figura del direttore generale (tranne che nei comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti), operata dalla legge finanziaria per il 2010, come modificata dal decreto-legge 25 gennaio 2010, n. 2.

L’articolo 24 novella numerose disposizioni del Testo unico degli enti locali in materia di controllo negli enti locali. In particolare, esso: amplia il numero dei casi in cui alle proposte di deliberazione sottoposte alla Giunta e al consiglio deve essere allegato il parere del Capo della ragioneria (comma 1); disciplina il controllo di regolarità amministrativa e contabile, il controllo strategico, i controlli sulle società partecipate e il controllo sugli equilibri finanziari (comma 2); apporta alcune modifiche ai principi in materia di contabilità (comma 3), alla disciplina del Piano esecutivo di gestione (comma 4) e al controllo di gestione (commi 5 e 6).
L’articolo 25 reca modifiche al T.u.e.l. in materia di composizione e funzioni dell’organo di revisione economico-finanziario.

L’articolo 26 abroga o modifica numerose disposizioni del T.u.e.l. e altre disposizioni di legge.

L’articolo 27, infine, reca una clausola di salvaguardia dalla formulazione atipica, a norma della quale l’adeguamento a quanto stabilito dalla legge qui in esame, in armonia con i rispettivi statuti, è disegnata come una facoltà delle Autonomie differenziate; resta fermo quanto disposto dall’articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, che reca la c.d. ‟clausola di maggior favore”.